四十五年來，中國經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的宏大歷史進(jìn)程，目前正在經(jīng)歷從經(jīng)濟(jì)體制改革向政治體制改革、社會體制改革擴(kuò)展和深化的進(jìn)程中。45年來，中國領(lǐng)導(dǎo)決策層在發(fā)展的政策思路上，有顯著變化，在80年代初就提出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境發(fā)展同步進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展觀和環(huán)境觀；熱忱接受了國際社會共同倡議和制定的可持續(xù)發(fā)展理念，并相繼提出了科學(xué)發(fā)展的觀念和戰(zhàn)略，倡導(dǎo)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會；倡導(dǎo)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

不過，這些發(fā)展戰(zhàn)略只停留在理念層面上，停留在文字上和口頭上，很少見諸行動。

黨的十八大以來的五年，是黨和國家發(fā)展進(jìn)程中極不平凡的五年。尤其是在生態(tài)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，正如黨的十九大報(bào)告所指出的那樣，“生態(tài)文明建設(shè)成效顯著”“全黨全國貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性和主動性顯著增強(qiáng)，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的狀況明顯改變”

第一階段，環(huán)境保護(hù)意識啟蒙階段。

從1972至1978的7年，中國正處于極為混亂的“文革”劫難時期，也是環(huán)境問題開始暴露，環(huán)境保護(hù)意識萌生、傳播和普及的時期。當(dāng)時，中國人均GDP只有100多美元，工業(yè)化還處于初期階段，但環(huán)境污染開始在局部地區(qū)特別是城市暴露出來，污染事件陸續(xù)出現(xiàn)。但當(dāng)時國人對環(huán)境污染、環(huán)境公害還知之甚少。而此時的西方世界則是另一方景象。20世紀(jì)50-60年代，西方世界終于迎來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時代，特別是日本，為了不斷追趕并超過西歐各國，創(chuàng)下了連續(xù)18年經(jīng)濟(jì)年均增長9.3%的記錄。為此付出了沉痛的代價(jià)，日本成為公害列島。從20世紀(jì)60年代后期，西方世界的公眾終于醒悟，展開了大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)抗議運(yùn)動。而在日本，以健康損害問題為焦點(diǎn)，以被害者為中心，展開了大規(guī)模的環(huán)境訴訟活動和反對公害的輿論浪潮。1970年，美國開展了旨在保護(hù)環(huán)境的“地球日”活動，喊出了“不許東京悲劇重演”口號。1972年，聯(lián)合國為順應(yīng)全球興起的環(huán)保浪潮，在斯德哥爾摩召開了人類環(huán)境會議，拉開了全球環(huán)境保護(hù)運(yùn)動的序幕。其時，《紐約時報(bào)》評論道，這次會議是一場“思想的革命”。

對當(dāng)時的中國而言，當(dāng)務(wù)之急是要認(rèn)識環(huán)境問題，提高對環(huán)境保護(hù)的意識。

一是環(huán)境問題開始得到高層重視。西方發(fā)達(dá)國家的這場環(huán)境運(yùn)動，為中國啟動環(huán)境保護(hù)提供了契機(jī)。1969年，我調(diào)到“國務(wù)院計(jì)劃起草小組”，從事編制國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計(jì)劃工作。當(dāng)時經(jīng)常聽到周恩來總理談起“公害問題”，他特別提醒說，你們要研究工業(yè)發(fā)展中的公害問題，要學(xué)習(xí)國外治理公害的經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)槲襾碜匀剂匣瘜W(xué)工業(yè)部，這個部的污染問題最嚴(yán)重，就讓我來分管這項(xiàng)工作。1970年底周總理在聽取了一位日本公害記者介紹日本公害特別是“公害病”情況后，要我們組織一次報(bào)告會，請這位日本記者介紹日本環(huán)境污染問題，并要求國家機(jī)關(guān)特別是各個部委的負(fù)責(zé)人都要來聽這堂課，會后還要組織他們進(jìn)行分組討論，討論的情況要向他匯報(bào)。我們都照辦了。當(dāng)我們把報(bào)告情況和分組討論的情況交給總理后，他指示要把日本記者的報(bào)告作為會議交流材料發(fā)給那一年參加全國計(jì)劃會議的人員?？梢哉f，這是在高層次的會議上，出現(xiàn)的第一份有關(guān)環(huán)境保護(hù)的文件。中國的環(huán)境保護(hù)的啟蒙就是由上而下、逐步開展起來的，實(shí)際上都是周恩來總理推動起來的。

1972年出席聯(lián)合國人類環(huán)境會議，認(rèn)識到了自身問題的嚴(yán)重性。

1972年，周恩來總理決定中國派團(tuán)參加聯(lián)合國人類環(huán)境會議。這是中國恢復(fù)聯(lián)合國席位后，參加的第一個大型國際會議。代表團(tuán)由國家計(jì)委牽頭，有外交、衛(wèi)生、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、能源、城市、科技和地方等部門的負(fù)責(zé)人或?qū)＜覅⒓?。我也有幸參加并見證了全球首次環(huán)境會議的盛況。中國代表團(tuán)出席會議，舉世矚目。中國代表團(tuán)提出的國家不分大小、一律平等、要尊重每個國家的主權(quán)，要支持發(fā)展中國家發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)的努力等主張，受到發(fā)展中國家的普遍歡迎和支持，特別是為《人類環(huán)境宣言》修改作出了貢獻(xiàn)。

不過，在當(dāng)時“文化大革命”政治背景下，代表團(tuán)出席會議的主導(dǎo)思想，不是去“取經(jīng)”，而是去“斗爭”的，始終繃緊了“階級斗爭”這根弦，在修改“宣言”中，也講了一些偏激語言。代表團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，生怕在政治上犯錯誤。至于對會議討論審議的環(huán)境與發(fā)展問題，并不是怎樣關(guān)注。會后在寫出席會議的匯報(bào)中，竟然沒有一句會議中心主題—“發(fā)展與環(huán)境”的話，全是政治斗爭的篇幅。今天看這份報(bào)告是極不可思議的事情，可當(dāng)時就是這樣做的。

就我個人來說，參加這次會議真正打開了一葉窗口，開闊了視野，了解到環(huán)境保護(hù)究竟是怎么一回事。認(rèn)識到并不如極左思潮宣揚(yáng)的那樣“社會主義沒有污染”，而是“中國城市存在的環(huán)境污染，不比西方國家輕；自然生態(tài)方面的破壞程度，中國遠(yuǎn)在西方國家之上”。當(dāng)會后把這個結(jié)論匯報(bào)給周恩來總理時，得到了他的認(rèn)可。他甚至還說，他擔(dān)憂的問題還是發(fā)生了。周總理立即指示，要開一次全國的環(huán)保大會，介紹國際環(huán)境形勢，更要探討中國環(huán)境保護(hù)問題。

1973年8月召開全國環(huán)境保護(hù)會議。

中國召開第一次環(huán)境保護(hù)會議，是斯德哥爾摩會議在中國開花結(jié)果的產(chǎn)物。其時，各地方和有關(guān)部委負(fù)責(zé)人、工廠代表、科學(xué)界人士300多人參加了會議。會議通過擺環(huán)境污染事實(shí)，分析其危害，提高了對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識。會議后期，周總理決定在人民大會堂召開萬人大會，在全社會來普及環(huán)境保護(hù)意識。在文化大革命極左思潮統(tǒng)治下，能召開環(huán)境保護(hù)這樣的會議，允許人們在那里議論“中國社會主義的黑暗面”，真可稱為一個奇跡。這一切都是在周總理的運(yùn)籌下進(jìn)行的。這次會議解決了幾個主要問題：一是對中國環(huán)境污染有了一個初步認(rèn)識，中國不是沒有污染，而是有些方面還相當(dāng)突出；二是通過了中國環(huán)境保護(hù)方針即：“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”。三是通過了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，對十個方面的環(huán)境保護(hù)工作提出了要求，并做出了部署。

全國環(huán)境保護(hù)會議之后，迅即成立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，我是辦公室負(fù)責(zé)人之一。辦公室成立后，督促各地成立相應(yīng)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，對環(huán)境污染狀況進(jìn)行調(diào)查評價(jià)，開展以消煙除塵為中心的環(huán)境治理。同時，對污染嚴(yán)重的地區(qū)開展了重點(diǎn)治理，包括官廳水庫、富春江、白洋淀、武漢鴨兒湖以及北京、天津、淄博、沈陽、太原、蘭州等城市大氣污染治理。其中，官廳水庫和桂林漓江環(huán)境治理決心最大，成效也突出，為今后的江河和城市污染治理摸索出一些經(jīng)驗(yàn)。

周恩來總理以他的遠(yuǎn)見卓識，敏感地意識到環(huán)境問題的嚴(yán)重性，以及對于未來中國的緊迫性，適時地抓住這個問題，未雨綢繆，開啟了中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的航程。所以說，周恩來總理是中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的開創(chuàng)者和奠基人。

第二階段，環(huán)境污染蔓延和環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)階段。

從1979到1992的14年，是中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)第二個歷史時期。1979年是一個標(biāo)志性年份。從這一年開始，中國開始實(shí)行改革開放政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由此駛上高速增長的軌道，并迎來了長達(dá)33年的高速增長期。也是在這一年，《環(huán)境保護(hù)法》正式頒布，標(biāo)志著中國環(huán)境保護(hù)開始邁上法制軌道。據(jù)有關(guān)資料顯示：一些西方發(fā)達(dá)國家是何時制定“環(huán)境基本法”的呢？美國是1970年，日本是1967年，法國是1976年，英國是1974年，瑞典是1969年。就時間而言，中國環(huán)境基本法建設(shè)與一些發(fā)達(dá)國家也晚不了幾年，其差別是在“有法不依”上。期間中國環(huán)境保護(hù)的理論體系、制度政策體系、法律法規(guī)體系和管理體制開始形成，初步確立了中國特色的環(huán)境保護(hù)道路。舉其要點(diǎn)如下：

一是確立了環(huán)境保護(hù)的基本國策地位。20世紀(jì)80年代初，通過對國情的分析，我們認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)事關(guān)自然資源合理開發(fā)利用，事關(guān)國家的長久發(fā)展，事關(guān)群眾的身體健康，是強(qiáng)國富民安天下的大事，應(yīng)該立為國策。我們將這一想法向時任常務(wù)副總理的萬里進(jìn)行了匯報(bào)，他當(dāng)即表示，要象計(jì)劃生育一樣，環(huán)境保護(hù)也應(yīng)立為一項(xiàng)基本國策。在1983年第二次全國環(huán)境保護(hù)會議上，時任副總理的李鵬代表國務(wù)院宣布，環(huán)境保護(hù)是中國的一項(xiàng)基本國策。國策地位的確立，使環(huán)境保護(hù)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的邊緣地位轉(zhuǎn)移到中心位置，為環(huán)保工作的開展打下了一個堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。與此同時，為落實(shí)環(huán)境保護(hù)基本國策，國務(wù)院制定出臺了“同步發(fā)展”方針，即“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”戰(zhàn)略方針，摒棄了“先污染后治理”的老路，體現(xiàn)了走有中國特色環(huán)保之路的要求。與國際上20世紀(jì)80年代后期提出的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是遙相呼應(yīng)的，并更加切合中國的實(shí)際。

二是制定了環(huán)境保護(hù)的政策制度體系。1989年，在第三次全國環(huán)境保護(hù)會議上，提出了環(huán)境保護(hù)三大政策和八項(xiàng)管理制度，即預(yù)防為主、防治結(jié)合，誰污染誰治理和強(qiáng)化環(huán)境管理的三大政策。同時還出臺了包括三同時制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、排污收費(fèi)制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度、排污申報(bào)登記和排污許可證制度、限期治理制度和污染集中控制制度。

強(qiáng)化環(huán)境管理政策，是我國環(huán)境政策中最具特色的一條。上世紀(jì)80年代我國環(huán)境已經(jīng)面臨比較嚴(yán)峻的形勢，在科技發(fā)展水平不高，國力有限的情況下，不可能靠高科技、高投入解決環(huán)境問題。而據(jù)調(diào)查研究說明，造成環(huán)境問題特別是環(huán)境污染，重要原因是管理不善造成的。因此，最現(xiàn)實(shí)、最有效的辦法，是靠政府采取行政的、法律的和經(jīng)濟(jì)手段，強(qiáng)化環(huán)境管理，以監(jiān)督促治理，以監(jiān)督促保護(hù)。實(shí)踐證明這是一條富有成效的路子，是我國環(huán)保工作在指導(dǎo)思想上具有歷史意義的轉(zhuǎn)變，如果沒有這種轉(zhuǎn)變，環(huán)保工作將無所作為，環(huán)境形勢將更趨惡化。

以上提到的這些政策和制度。先以國務(wù)院政令頒發(fā)，后以各項(xiàng)污染防治的法律法規(guī)加以肯定成型，變成法律制度，在全國加以實(shí)施。

三是構(gòu)筑了環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。1979年《環(huán)境保護(hù)法》首次頒布，1989年又作了修訂。同期，還陸續(xù)制定并頒布了污染防治方面的各單項(xiàng)法律和標(biāo)準(zhǔn)，包括《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》；同時又相繼出臺了《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生動物保護(hù)法》等資源保護(hù)方面的法律，初步構(gòu)成了一個環(huán)境保護(hù)的法律框架。

四是確立了可持續(xù)發(fā)展國家戰(zhàn)略地位。1992年，聯(lián)合國在里約熱內(nèi)盧召開了環(huán)境與發(fā)展大會，我有幸作為中國代表團(tuán)副團(tuán)長參加。會后，以中共中央、國務(wù)院名義頒布了《環(huán)境與發(fā)展十大對策》，首次在中國提出實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1995年，國家在制定“九五”規(guī)劃中，明確將科教興國和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為國家戰(zhàn)略。同時還頒布了《中國二十一世紀(jì)議程》，制定了中國實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的國家行動計(jì)劃和措施。

五是環(huán)境管理機(jī)構(gòu)由臨時狀態(tài)轉(zhuǎn)入國家編制序列。1982年國家設(shè)立“城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部”，內(nèi)設(shè)環(huán)保局，從而結(jié)束了“國環(huán)辦”十年的臨時狀態(tài)。1988年，環(huán)保局從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部分離出來，建立了直屬國務(wù)院的“國家環(huán)保局”。至此，“環(huán)境管理”才成為國家的一個獨(dú)立工作部門。以后環(huán)保總局、環(huán)境部是在這個基礎(chǔ)上的延伸和發(fā)展。實(shí)踐證明，確定了環(huán)境保護(hù)方針，制定了規(guī)劃，還要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人去推動實(shí)施，否則一切將都落空?？梢哉f目前環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)在政府編制中是到位了。1993年，全國人大設(shè)立“環(huán)境與資源委員會”，全國政協(xié)也相應(yīng)設(shè)立了“環(huán)境與人口委員會”。上行下效，各省、市、區(qū)也都相繼建起這種機(jī)構(gòu)，在國家各級管理層面上環(huán)境保護(hù)得到了重視。

第三階段，環(huán)境污染加劇和規(guī)模化治理階段。

把1993年至2001年這八年作為一個階段看，是因?yàn)?993年是我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的一年，也是中國環(huán)保歷程中環(huán)境污染加劇和規(guī)模治理時期，是以總量控制為核心的環(huán)境保護(hù)制度開始落實(shí)和完善的時期。1992年小平南巡講話后，中國掀起了新一輪的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，各地上項(xiàng)目、鋪攤子熱情急劇高漲，加之80年代全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的無序發(fā)展，致使中國環(huán)境污染到了一個無以復(fù)加的地步。許多江河湖泊污水橫流，藍(lán)藻大暴發(fā)，甚至舟楫難行，沿江沿湖居民飲水發(fā)生困難；許多城市霧霾蔽日，空氣混濁，城市居民呼吸道疾病急劇上升。在這種情況下，國家環(huán)保部門啟動了“三河（淮河、海河、遼河）三湖（滇池、太湖、巢湖）一市（北京）一海（渤海）”治理，通過制定區(qū)域和流域污染防治規(guī)劃，實(shí)施重點(diǎn)污染物總量控制，拉開了規(guī)模污染治理的序幕。

一是開展規(guī)模工業(yè)污染防治。在控制環(huán)境污染中，把工業(yè)污染防治作為重點(diǎn)，通過淘汰落后產(chǎn)能，在“九五”至“十一五”其間，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)關(guān)閉淘汰污染嚴(yán)重的工礦企業(yè)17.7萬多家；調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推行清潔生產(chǎn)以及強(qiáng)化環(huán)境管理，污染物排放有了大幅度降低，工業(yè)污染控制取得重大進(jìn)展。然而，在對大中型工業(yè)企業(yè)控制污染取得進(jìn)展的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)污染排放量急劇上升，環(huán)境污染形勢由“點(diǎn)源”污染變成“面源污染”，這種污染集工業(yè)污染、城市污染、村鎮(zhèn)生活污染和農(nóng)田化肥、農(nóng)藥污染為一體，加劇了污染防治的難度。

二是開展規(guī)模流域污染防治。在這一時期，以“三河三湖”為重點(diǎn)，開始了規(guī)模流域污染治理工作。其中把淮河水污染治理作為重點(diǎn)。1989年2月，淮河流域發(fā)生第一次重大污染事故，100萬人飲用水發(fā)生危機(jī)；1994年7月，淮河下游又發(fā)生特大污染事故，安徽、江蘇150萬人飲水困難。兩次污染事故，促使國務(wù)院下決心來治理淮河污染，提出“一定要在本世紀(jì)內(nèi)讓淮河水變清”目標(biāo)，并提出了相應(yīng)的保證措施：第一，由國家環(huán)?？偩趾退繝款^組成淮河水質(zhì)保護(hù)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)和部署對淮河污染的綜合整治；第二，建立和健全淮河水質(zhì)污染監(jiān)測網(wǎng)，對各個斷面的排污實(shí)行目標(biāo)控制和總量控制；第三，在三年內(nèi)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)一批淮河沿岸污染嚴(yán)重、治理難度大的企業(yè)；第四，2000年前，流域內(nèi)所有市、縣都必須因地制宜修建污水集中處理設(shè)施；第五，制訂淮河流域污染防治的有關(guān)法律和法規(guī)，盡快把淮河流域的污染防治納入法制軌道。1995年8月，國務(wù)院簽發(fā)了我國歷史上第一部流域性法規(guī)——《淮河流域水污染防治暫行條例》。1998年，國家環(huán)?？偩中迹涸诨春恿饔?562家污染企業(yè)中，已有1139家完成治理任務(wù)，215家停產(chǎn)治理，190家停產(chǎn)、破產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)，18家因治理無望被責(zé)令關(guān)閉。

那么，經(jīng)過十五年的治理，今天的淮河水質(zhì)狀況究竟怎樣了呢？據(jù)環(huán)保部的數(shù)據(jù)，2010年，淮河干流及31條支流，好于Ⅲ類水質(zhì)的水體由1995年的8%上升到37.5%，劣于Ⅴ類的水體由1995年的55%下降到25%。離淮河干流和支流全面變清的目標(biāo)，即大部分水體水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)的目標(biāo)，還任重道遠(yuǎn)。

人們常常把淮河治污與英國泰晤士河治理相比。要知道，淮河要比泰晤士河大得多。英國從1850年修城市下水道，做治污準(zhǔn)備，1950年建污水處理廠，至2000年泰晤士河大馬哈魚回歸，歷時150年。后50年共投入300億英鎊，約相當(dāng)于今天人民幣3000多億元。可見流域水污染治理的艱辛。

三是啟動重點(diǎn)城市環(huán)境治理。這一時期，圍繞環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)城市，啟動了大規(guī)模城市環(huán)境綜合整治。期間相繼評選出70多個“環(huán)境模范城市”，環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境狀況顯著優(yōu)于一般城市。它們的經(jīng)驗(yàn)說明，只要城市領(lǐng)導(dǎo)重視，擺上政府議程，真抓實(shí)干，是可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，建設(shè)一個比較好的環(huán)境。在這個期間，繼續(xù)推動城市工業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，治理城市工業(yè)污染的同時，開始規(guī)模建設(shè)城市污水治理設(shè)施，大氣污染治理措施。1991年到2011年，城市污水處理率從14.8%提高到83.6%，生活垃圾無害化處理率從16.2%提高到79.8%，燃?xì)馄占皬?3.7%提高到92.4%，用水普及率從54.8%提高到97%。

1993年之后，我到全國人大環(huán)資委擔(dān)任主任委員，全力參與到中國的環(huán)境法制建設(shè)中去，陸續(xù)修訂了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》，出臺了《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《防沙治沙法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》。其中《環(huán)境影響評價(jià)法》是立法方向的轉(zhuǎn)變，也是環(huán)境管理方式的轉(zhuǎn)變。從“先污染后治理”轉(zhuǎn)向“先評價(jià)后建設(shè)”，預(yù)防在先，治理在后。西方國家的實(shí)踐證明，實(shí)施環(huán)評制度后，環(huán)境污染形勢開始明顯好轉(zhuǎn)，我也希望看到中國這種轉(zhuǎn)變。誠然，環(huán)評法還要進(jìn)一步充實(shí)，特別要強(qiáng)化法律責(zé)任條款。

第四階段，環(huán)保綜合治理階段。2002年至2012年的十年間，經(jīng)濟(jì)高速增長，重化工業(yè)加快發(fā)展，給環(huán)境保護(hù)帶來了前所未有的壓力。是中國環(huán)境保護(hù)最為艱巨的十年。數(shù)字顯示，從2001年至2010年十年間，中國GDP增長率達(dá)到10.5%，其中有6年是在10%以上。特別是從2002年下半年開始，各地興起了重化工熱，紛紛上馬鋼鐵、水泥、化工、煤電等高耗能、高排放項(xiàng)目，致使能源資源全面緊張，污染物排放居高不下，“十五”期末二氧化硫、COD等主要污染指標(biāo)不降反升，沒有完成原定的減少１０％的目標(biāo)，受到了社會各界的廣泛質(zhì)疑。2006年，雖然開始實(shí)施節(jié)能減排計(jì)劃，但是重化工業(yè)擴(kuò)張的勢頭仍然不減，污染物上升趨勢難以遏制，終于在這一年，主要污染物排放：二氧化硫2588萬噸，氮氧化物1523萬噸、化學(xué)需氧量1428萬噸、氨氮141萬噸，達(dá)到了歷史最高點(diǎn)。其后，中國政府進(jìn)一步加大減排力度，并輔之以市場化手段，使得主要污染物開始逐步下降。但盡管如此，中國的環(huán)境質(zhì)量并沒有隨之好轉(zhuǎn)，污染事故仍然此起彼伏，由此引發(fā)的公眾事件頻繁發(fā)生。

近年來pm2.5鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。就北京而言，有研究表明，pm2.5約60%來源于燃煤、機(jī)動車燃油、工業(yè)使用燃料等燃燒過程，23%來源于揚(yáng)塵，17%來源于溶劑使用及其它。從國外大氣治理的經(jīng)驗(yàn)來看，細(xì)顆粒物污染的治理是一項(xiàng)長期而艱巨的過程，不僅要付出巨大的投入，還需要付出超常的努力。以美國為例，在經(jīng)歷了五十多年的治理，才達(dá)到目前的水平。我國細(xì)顆粒物污染面積如此之大，污染程度又如此嚴(yán)重，不要說達(dá)到國際衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)，就是達(dá)到我國制定的標(biāo)準(zhǔn)，也需要一個更加艱巨的過程。不僅要下最大決心，更要付出超常努力，爭取用十五至二十年的時間走完這一歷程。

面對如此環(huán)境嚴(yán)峻形勢，政府和相關(guān)部門在財(cái)稅上試行了一些新措施：

一是全面推行特許經(jīng)營制度。過去，污水垃圾處理廠都是靠政府投資建設(shè)經(jīng)營，不僅進(jìn)展慢，而且效益低，許多治理設(shè)施建而不運(yùn)，建而不養(yǎng)，成了環(huán)保的擺設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境效益。2002年，拉開了以推廣特許經(jīng)營制度為標(biāo)志的市場化改革序幕。近十年來，民間資本、外資等社會資本進(jìn)入到供水、供氣、供熱、污水垃圾處理等領(lǐng)域，打破了國有企事業(yè)單位獨(dú)家壟斷的局面，提高了生產(chǎn)效率和服務(wù)水平，推動了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐。據(jù)2011年5月《全國城鎮(zhèn)污水處理信息系統(tǒng)》顯示，全國共建成投運(yùn)的污水處理廠3022座，比十年前增長了6倍，變化不可謂不大。其中采取BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營模式的占42%。

二是實(shí)行有利于環(huán)境的價(jià)格政策。近年來，在各種產(chǎn)品價(jià)格中逐步體現(xiàn)環(huán)境成本，污染物減排量也成了有價(jià)商品，可以出售和交易，這些做法為利用市場機(jī)制來保護(hù)環(huán)境開始走出路子。2004年出臺的每度電1.5分錢的脫硫電價(jià)政策，很快使電廠脫硫如火如荼地開展起來。短短幾年內(nèi)，使全國脫硫機(jī)組裝機(jī)容量占火電裝機(jī)容量的比重從2004年的8.8%提高到2011年的87.6%。同樣，2011年出臺的每度電8厘錢的脫硝電價(jià)政策，垃圾焚燒上網(wǎng)電價(jià)激勵等政策，為環(huán)境治理市場化開啟了新路子。

三是實(shí)行有利于環(huán)境的稅收政策。近年來，中國在稅收制度綠化方面也做了不少工作，推出了一系列有利于環(huán)境保護(hù)的稅收優(yōu)惠政策。比如，對節(jié)能環(huán)保企業(yè)實(shí)行所得稅“三免三減半”政策，對污水、再生水、垃圾處理行業(yè)免征或即征即退增值稅；對脫硫產(chǎn)品增值稅減半征收；對購置環(huán)保設(shè)備的投資抵免企業(yè)所得稅，等等。這些政策對推動環(huán)境治理無疑起到了重要作用。

四是實(shí)行環(huán)境的投資政策。中國環(huán)保投資近幾十年來穩(wěn)步增長，特別是近十年來，有了明顯的增長。20世紀(jì)80年代初期，中國環(huán)保治理投資每年為25-30億元，約占同期GDP的0.51%；到80年代末期，投資總額超過100億元，占同期GDP的0.60%左右；“九五”期末的1995年，投資總額達(dá)到1010億元，占同期GDP的1.02%，首次突破1%大關(guān)，標(biāo)志著規(guī)模的環(huán)境治理開始啟動；“十五”期末的2005年，投資總額達(dá)到2388億元，占同期國民生產(chǎn)總值的1.3%；“十一五”期末的2010年，投資總額又上升到6654億元，占當(dāng)年GDP的1.66%。在環(huán)保投資中，社會資本越來越成為環(huán)保投資的主體。但財(cái)政投資拉動作用卻十分明顯，往往起到四兩撥千斤的作用。比如，1998-2002年，中國政府共發(fā)行國債6600億元，其中安排650億元支持967個城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并拉動地方和社會資金2100億元，建成了603個污水處理項(xiàng)目，新增污水處理能力5476萬m3/d，22個中水回用項(xiàng)目，164個垃圾處理項(xiàng)目，新增垃圾處理能力8.5t/d。這是中國政府第一次大規(guī)模投資環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并帶來了長遠(yuǎn)的環(huán)境效益。2008年4萬億投資中就有2100億投資于生態(tài)環(huán)境建設(shè)，短短三年內(nèi)使城市污水處理廠座數(shù)增加63%，而在縣城卻增加了3.3倍。此外，為提高財(cái)政投資的效益，2007年起，中央財(cái)政實(shí)行“以獎代補(bǔ)”政策，帶動地方財(cái)政資金1124億元。

五是實(shí)行有利于環(huán)境的融資政策。2007年7月起，中國金融行業(yè)實(shí)施“綠色信貸”政策，國有銀行和商業(yè)銀行對綠色產(chǎn)業(yè)都給予了重點(diǎn)支持。截止2010年底，國家開發(fā)銀行和國有4大銀行綠色信貸余額已達(dá)14506億元。國家開發(fā)銀行作為國家政策性銀行，對環(huán)境治理貸款力度尤為明顯。“十五”期間，環(huán)境保護(hù)貸款發(fā)放額為1183億元，占同期全國環(huán)保投資總額的14%；“十一五“期間，繼續(xù)加大貸款力度，共發(fā)放節(jié)能減排貸款5860億元，其中環(huán)保領(lǐng)域發(fā)放款3200多億元，占同期全國環(huán)保投資總額的15%。與此同時，從事環(huán)境治理的環(huán)保公司還積極上市融資，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前在國內(nèi)A股、H股上市的國內(nèi)環(huán)保公司達(dá)46家，2011年?duì)I收總額達(dá)到630多億元。另外還有一些環(huán)保公司在香港、美國、德國、日本等地境外上市融資。

在這個期間，環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)也取得了新進(jìn)展。相繼出臺了《放射性污染防治法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等。到目前為止，中國已制定了8部環(huán)境保護(hù)法律、15部自然資源法律，制定頒布了環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)50余項(xiàng)，部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200件，軍隊(duì)環(huán)保法規(guī)和規(guī)章10余件，國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)800多項(xiàng)，批準(zhǔn)和簽署多邊國際環(huán)境條約51項(xiàng)，各地方人大和政府制定的地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章共1600余項(xiàng)，初步形成了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體系的環(huán)境保護(hù)法律和標(biāo)準(zhǔn)體系。

我前面講述的重點(diǎn)放在環(huán)境污染及其治理方面。在80年代至2010近30年來，在生態(tài)環(huán)境治理方面，像林業(yè)建設(shè)、草原保護(hù)、荒漠化治理、水土流失治理、濕地保護(hù)特別是生物多樣性保護(hù)方面，都做了大量工作，取得了一定的進(jìn)展。

第四階段，把環(huán)境保護(hù)上升到戰(zhàn)略高度

黨的十八大以來，黨中央把生態(tài)環(huán)境保護(hù)擺到如今這樣一個戰(zhàn)略高度，這在過去是不可想象的。

黨的十八大以來的五年，是黨和國家發(fā)展進(jìn)程中極不平凡的五年。尤其是在生態(tài)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，正如黨的十九大報(bào)告所指出的那樣，“生態(tài)文明建設(shè)成效顯著”“全黨全國貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性和主動性顯著增強(qiáng)，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的狀況明顯改變”

黨的十九大報(bào)告提出，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。以習(xí)近平同志為核心的黨中央決心改變環(huán)境污染的狀況，下這個決心是很不容易的。

總體上講，雖然經(jīng)濟(jì)總量排名世界第二位，但我們還不是一個特別富裕的國家。在外國人看來，中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力還沒有強(qiáng)大到足以將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為國家戰(zhàn)略的時候。但在這種情況下，黨的十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持人與自然和諧共生。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。這意味著黨和國家將投入更多的精力、更大的物力財(cái)力來做生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對國家、民族可持續(xù)發(fā)展高度負(fù)責(zé)的精神的具體體現(xiàn)，也是對百姓期待的有力回應(yīng)。

當(dāng)年，曲格平曾提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)要同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展的思路，這被國家作為建設(shè)方針發(fā)布實(shí)施，并確立了“誰污染誰治理”等八項(xiàng)環(huán)境制度，奠定了我國環(huán)境管理的基礎(chǔ)。曲格平認(rèn)為，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對生態(tài)文明建設(shè)的態(tài)度，可以用“前所未有”來概括：重視程度、投入、出臺的法律政策措施前所未有；同時，國際輿論對我國環(huán)境保護(hù)由批評指責(zé)到認(rèn)可贊揚(yáng)，這也是前所未有的。發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系被重新審視，從相互排斥到相輔相成，這樣的轉(zhuǎn)變是生態(tài)環(huán)境保護(hù)最大的轉(zhuǎn)機(jī)。

不僅如此，黨的十九大報(bào)告中針對“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”的部署全面細(xì)致，是一份詳實(shí)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)清單。

比如，報(bào)告提出，加強(qiáng)對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。

這是所有生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作者的期待，也是實(shí)現(xiàn)美麗中國目標(biāo)必須做出的變革。

（參考資料：中國環(huán)境保護(hù)四十年回顧及思考—曲格平在香港中文大學(xué)“中國環(huán)境保護(hù)四十年”學(xué)術(shù)論壇上的演講節(jié)選、眾說十九大：美麗中國必將呈現(xiàn)——訪中華環(huán)境保護(hù)基金會名譽(yù)理事長曲格平（《 人民日報(bào) 》（2017年12月20日 04 版））

（人物簡介：曲格平，教授，世界著名環(huán)境科學(xué)專家，曾任全國人大常務(wù)委員會委員，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會主任委員，中華環(huán)境保護(hù)基金會理事長，中國環(huán)境管理干部學(xué)院名譽(yù)院長。曲老是中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的主要開拓者和奠基人之一，也是中國環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建者和最初領(lǐng)導(dǎo)人之一。在環(huán)保界，他成就了多項(xiàng)第一：中國第一位常駐聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署首席代表，第一任國家環(huán)境保護(hù)局局長。他一直構(gòu)筑著中國環(huán)境法體系，心目中最大的使命，就是“讓自然有法保護(hù)”。他被外界稱為“中華環(huán)保第一人”、“中國的環(huán)境保護(hù)之父”。）